2026年政府工作报告明确提出“多渠道加大资本补充力度”，拟发行特别国债3000亿元支持国有大型商业银行补充资本。这是继2025年5000亿元特别国债注资四家国有大行之后，第二轮大行注资安排。
然而公开数据显示，相较国有大行和全国性银行，当前中小银行资本缺口其实更为突出。今年两会期间，全国人大代表、中国进出口银行北京分行行长刘亚表示，部分城商行、农商行核心一级资本充足率已接近红线，亟须通过发行专项债等方式加大资本补充支持。
国家金融监管总局数据显示，2025年四季度末，城商行和农商银行平均资本充足率分别为12.39%和13.18%，低于行业15.46%的行业均值。与此同时，中小银行资产质量压力更为突出。同期商业银行不良贷款率行业平均水平为1.5%，而城商行和农商行分别为1.82% 和2.72%，均高于1.5%的行业均值。部分机构资本承压与资产质量压力并存。
国有大行财政注资，其他银行特别是中小银行怎么办？国家金融监管总局局长李云泽日前表示，除了中央发行特别国债，可以通过市场化方式撬动更多社会资金参与，“保险资金等都可以研究探讨”。
对中小银行而言，更多社会资金参与是否是打通其资本补充的关键？业内又在期待那些具体政策？带着这些疑问，财联社记者近日与多位一线银行人士进行深入交流，也听到了分化明显的答案。
股东出资意愿和能力受制约
公开数据显示，2026年以来已有超80家中小银行完成增资，其中绝大多数由地方国资主导，呈现鲜明的地方财政主导特征。
一位华东城商行人士对财联社记者表示，城商行与国有大行资本补充的核心差异在于出资主体。“大行资本补充资金来源于中央财政，而城农商行则主要依靠地方政府、地方国资及民营股东。”他直言，净息差处于历史低位、“地主家也没有余粮了”，继续出资的意愿和能力都受到制约。
“我们也在等通知。”该人士向财联社记者表示，同业目前普遍都在观望，具体政策何时落地尚不可知。
除此之外，他还对记者直言对“撬动社会资金”的提议持谨慎态度：“‘钱谁出’决定了能不能补、怎么补。现在盈利能力普遍下降，大规模推行的可能性较低。”
另一位华东城商行人士则透露，“正在跟市里汇报和争取，希望得到重视和支持。”但他也坦言，能否落地最终取决于地方注资意愿和财政实力，“关键是财力”。
补资本也可能成负担，合并重组或是出路
财联社记者在采访中还了解到，其实并非所有中小银行都急于“补血”。
受访人士认为，对于中小银行而言“补血”并非目的，具备可持续盈利能力才是根本。在信贷需求不足、息差收窄背景下，补充的资本反而可能成为经营负担。
有华东农商行人士向财联社记者明确表示，补充资本关键要看每家银行是否真正存在资本缺口。该人士解释：“当前信贷需求整体偏弱，若在缺乏有效投放渠道的情况下被动补充资本，可能增加银行经营负担。”他进一步说明，股东要求回报需通过分红实现，“若无足够盈利支撑，分红能力将受到制约，同时资本补充也可能对现有股东权益产生摊薄效应。”
他认为，不同银行对资本补充的需求存在明显分化。“部分银行因历史不良资产核销消耗资本，确实面临补充压力。但经营稳健、资产质量良好的城商行、农商行，特别是头部机构，现阶段并无迫切的资本补充需求。”
财联社记者注意到，近期苏州银行在回复投资者提问时就表示，截至2025年9月末集团核心一级资本充足率为9.79%，各项指标均符合监管要求，该行将“一方面密切跟踪再融资相关政策要求，另一方面持续优化业务结构，提升资本使用效率，争取内源性资本的稳健增长”。
有受访人士对记者表示，当前环境下“需要资本补充”的中小银行，与其单纯补充资本，推动合并重组或许是更优选择。
前述华东农商行人士称，“对不良资产包袱沉重的中小银行而言，只有通过合并重组才能实现真正意义上的可持续发展。”但他也坦言，这一路径涉及多方利益协调，目前仍局限于“个案”，尚未形成政策层面的系统推动。“这不是顶层设计，依然是地方层面的博弈。”
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